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行政法典化有助于行政法体系建设，有助于推进法治政府建设。

这在很大程度上为相关论证的科学性、可信赖性提供了逻辑层面的支撑。要减少法律规范之间的冲突，减轻法律适用负担，提高法律实施效率，为行政执法和行政诉讼提供标准化、体系化的规范指引，都是正确的选择，这些工作需要切实由各领域专业支撑的实体法和程序法共同来完成，而无法通过笼统的所谓行政法典化来保障，尤其是无法通过制定行政法总则、行政基本法或者行政法通则等宏观宣示形式来落实落地。

其前提是完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这决定了行政法具有极为广泛的内容，必须与行政的变动性相适应，呈现出较为明显的易变性。其根本原因在于实际行政活动的规律并不是那么容易把握全、把握准、把握透。最具代表性的积极说是这样定义行政的：行政，是指在法之下，受法的规制，现实中为了积极地实现国家目的而进行的，整体上具有统一性的、连续性的形成性国家活动。建基于科学的行政法学体系的行政法典化，将更好耦合不同的行政过程、不同的权力与权利、不同的政策和措施，为行政目标的实现提供更具有实效性的综合手段资源。

如此限定，作为价值论的行政法典化就可以得以全面容许，在宏观的支持和努力促进的方向上已经达成了高度一致。不编撰行政法典才是遵循了行政法本身规律。行政机关是行政诉讼被告，公务人员是监察对象。

由于部门行政法相对独立，具有自成一体的特征。宪法规定的公民基本权利在行政法领域具体体现为公民的行政法权利，行政基本法典应细化《宪法》第二章中的公民基本权利，不仅要明确公民享有行政法上的人身权、财产权、人格权，还应当明确公民享有行政法上的生态环境权、获知信息权、劳动权、生活保障权、危难救助权、受教育权、文化发展权等社会福利权，以及平等公正公开权，程序保障权，批评、建议和举报权，投诉、控告权，申请行政裁决权，拒绝权，申请复核、复议、诉讼权等行政救济权，为公民行使行政法权利提供完整全面的法律保护。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。但这种模式也存在一定问题，尤其是法典化的意义和价值有限，难以成为我国行政法法典化的模式。

（三）行政法法典化的模式选择：行政基本法典 1.统一行政法典模式之否定 统一行政法典模式既无可能，又无必要，不能成为我国行政法法典化的模式，应当被首先排除。在行政监督救济法方面，为实现责任的法定化，构建起一套完善的权力监督与制约机制，需要通过补缺的方式制定政府绩效评价法和政务问责法并载入行政基本法典。

这不仅能够为行政基本法典编纂提供宪法依据和正当性基础，符合立法权法定原则的要求。《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》是行政法规，需要通过升级为法律的方式编入法典。而且，对公务人员的监察行为关系到所有行政活动运作的合法性。这种方法的好处是，法典的体例与内容相适应，法典体例框架在逻辑上具有一致性，从而避免法典的自相矛盾以及法律适用和解释的恣意。

再次，由于地方政府组织和地方人大组织机构性质不同、职责不同，且国务院组织法和全国人民代表大会组织法也是分别制定的，因此有必要将地方各级人民政府组织法从地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中分离出来纳入行政基本法典，且不会影响地方制度的整体安排。但是，行政法总则的容量较小、内容较少，难以完全弥补行政组织法等立法漏洞。在适用范围上，类似于民法典与民事特别法的关系，行政基本法典具有普遍适用性和通用性，适用于行政法的全部领域，包括所有部门行政法。在行政行为方面，行政基本法典应当将《宪法》第5条有关法治的精神和原则予以具体化，确保法定职权必须为，法无授权不可为。

最后，我国民法典虽然是实体法法典化的典范，但也规定了诉讼时效、举证规则、民事管辖，以及诉权等民事诉讼法内容。从行政基本法典的内容定位出发，行政基本法典应当包括行政组织法，具体涉及行政组织、编制、机关运行保障和公务员等。

总则由各分编提取公因式形成，总则与各编是普遍与特殊的关系。依法行政是公认的行政法基本原则。

第五章审计监督包括一般规定、审计机关和人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任。行政监督救济规范与行政行为运作没有直接关系，且行政诉讼和监察的主管机关不是行政机关，故不宜纳入法典。此种意义上的行政法总则是一般行政法的法典化。行政诉讼法在短短四十年内经过了萌芽、建立、完善及更新四个阶段，比较成熟完善，不需要进行大规模的修订和升级，只需要通过微调的方式编入法典。编纂行政基本法典，有利于填补立法漏洞、促进法制统一、降低立法成本，推动形成完备的行政法律规范体系，为建设社会主义法治国家奠定坚实基础。退一步说，行政程序法典也只能被认为是隶属于行政法的法典，而不是统领行政法的法典。

第三，编纂行政基本法典。在法典化的目的方面，有学者认为，统一行政法典体量最大，法典化的效应最为明显。

我国行政立法，尤其是部门行政法并不健全，有些领域至今还主要依靠政策调整。第一分编行政复议包括一般规定、复议范围、申请、受理、决定、法律责任共六章。

如此，既能够保证行政基本法典的体系性、避免自相矛盾，又能够节约立法资源、避免重复立法。我国行政法是以司法为中心发展起来的，行政诉讼法能在事后反向影响行政行为的运作。

（一）行政法法典化的模式 综合各方观点，我国行政法法典化主要存在四种可供选择的模式： 第一，制定行政法总则。在法律效力上，由于行政基本法典的内容比较抽象，部门行政法可以对行政基本法典的内容作出细化规定，但是不得与行政基本法典的立法目的、立法精神和法律原则相抵触。依据行政活动方案，行政基本法典的体例框架应当为行政活动的一般规定、行政活动的主体、行政活动、行政活动的监督救济。第二章申请的提出与处理包括电子化申请、公示、回执、收到申请材料的处理、驳回申请时听取意见、决定等。

即使是主张制定行政程序法典的学者也不得不承认，行政程序法典出台后还必然要制定新法以弥补立法漏洞。建设法治国家，根本目的是依法保障人民权益。

这一方案的优点在于，相比于行政行为，行政活动的外延广泛，能够包含行政机关行使职权的一切活动，符合行政基本法典规范内容广泛的要求。行政程序法为贯彻和实施实体法服务。

第七编为行政复议与行政诉讼。法律是一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行，都只是表明和记载经济关系的要求而已。

采取该模式的主要理由在于，一般行政法应是实体制度与程序制度的有机结合体，而行政基本法典契合这一规律。主张该模式的主要理由有：一方面，行政法总则更加符合我国行政立法思路。部门行政法仅仅适用于特定的行政管理领域，适用范围有限。虽然行政监督救济法有其特殊性，但包括基本原则在内的行政法的普遍适用性规范在行政监督救济法中仍然普遍适用。

本编包括行政复议和行政诉讼两分编。如查士丁尼编纂《民法大全》，其重要原因便是消除内容广泛的罗马法所存在的分散、复杂、矛盾和冲突的弊病，统一法制、便于人民知晓和运用。

凡是能够以潘德克吞法学提取公因式的立法技术规定在总则中的，各编不再重复规定。鉴于行政基本法典模式是所有模式中最为可取的一种，因此，有必要立足于行政基本法典模式，研究确定法典的主要内容，明确法典的核心概念，从而搭建起法典的体例框架。

上述观点在我国是难以成立的。从行政基本法典的定位出发，行政基本法典应当规范全部行政活动。